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[20]奥托·迈耶认为，行政法学研究的对象就是作为集合体的国家，国家首先通过一个最高权力而区别于其他集合体，而这个权力就是源自国家本身的国家权力，行政是国家为实现其目的而进行的活动。

[15]当然，这些地方官员关心的重点是驭民，而非地方公共服务。这是保障我国地方财政民主的法律规范。

在实质公法人资格方面，地方政府享有的税收立法权还非常薄弱，目前仅有环境保护税法赋予地方政府一定的税收立法权。三是中央与地方财政关系的科学化、规范化、法治化的构建和实现将遥遥无期。（四）中央与地方财政争议协调处理机制的法治化 关于如何构建中央与地方关系的协调和处理机制，国内学者主要有两种观点。[16]事实上，地方政府的党政一把手不但掌握法律规范之内的财政自主权，[17]而且还操控着各种非正式的甚至非法的财政自主权。比如，2001年国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》，肯定了国有土地使用权的招拍挂制度。

美国司法体系对于联邦与州之间关系的调节通过具体的涉及个案的方式间接进行。在调整过程中，地方政府只是被动的接受者，而不是能够表达诉求、参与决策的积极主体。[35]有学者还进一步揭示道：由于地方过多承担了中央的事权，地方在财力制约下势必选择降低标准执行，甚至对于某些只有指令而无配套资金的事权，地方政府选择不履行或敷衍了事。

1994年至2006年期间中央事权基本维持在30%，地方事权基本维持在70%，而同一期间中央财权平均为52%，地方财权平均为48%。[102]陈晨：《中央政府与地方政府的和谐行政关系构建》，《商业时代》2012年第27期，第101页。[77]《地方组织法》在列举地方各级国家机关职权时最后附带的兜底条款，在相当程度上为前述协商结果的动态实现提供了开放性的规范基础。[33]分税制的实施，恰恰是由中央动议并主导完成的以央地财政资源优化和重构进而倒逼事权结构完善的改革，意在通过纠偏过当的地方积极性以实现对中央积极性的维护。

[113]在2015年两会上的《政府工作报告》中，李克强总理首次将西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展并列概括为四大板块。[45]2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》将该问题进一步解构为三个方面：第一，逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。

2015年10月13日，习近平在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上重申：必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索，全面深化改革任务越重，越要重视基层探索实践。对履行职务结果的预测又对该级政府的履职主观能动性产生强劲的反作用。[25]同前注[12]，许崇德书，第359页。[59]在逻辑的严谨性上，后一种提法无疑更科学，因为其暗含了以事权划分为中心、财权划分相配合的理念，而前一种提法则恰恰相反，有本末倒置之嫌。

[27]荣毅仁则在此意见基础上进一步完善了修改方案，最终形成了现行《宪法》的3条第4款的表达模式。在某些情况下，财力的配置情况亦能反推出特定事权的央地归属，如2015年《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提及中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付，实际在传统的国防、外交等之外进而明确了转移支付作为中央专属事权的属性。中央调研小组亦数次赴佛山调研，把经验带回北京。由于中央政府赋予了经济协调会大量权力用于制定与本地区经济相关的经济行政决议，[111]相关地方获得了更大的主动空间。

[84]第三，是中央与特别行政区关系方面。[103]这类隐性对抗策略的实施，中央往往并不知情。

该指导意见的出台，告诉了我们三方面的重要信息：对整合进路至少作为重要选项的身份明确认可。前述异同关系的比较主要聚焦静态层面，主动性与积极性的动态区隔又是什么呢？一方面，现行《宪法》3条第4款首次确立了统一领导、主动性和积极性的三元要素结构，但回顾新中国历部宪法(文件)中描述中央与地方角色的关键词分布情况可知，除一直延续积极性和统一领导的提法外，充当关键第三者的提法除了现行宪法中的主动性外，《共同纲领》、五四宪法和七八宪法中的创造性的出场频次反而更高。

[88](前述对比详见表1) 表1五部宪法文件中央地关系原则体系结构对比 通过表1可以看出，同样是央地关系语境下的地方积极性，其内涵却因统一领导对应项为一元抑或二元存在差异：《共同纲领》框架下的地方积极性倾向于维系地方经济部门正常发展经济的能力和空间，主动性则要求地方经济部门除了正常履行经济发展职能外另觅其他方式以寻求前述目标更快更好地实现。[97]参见毛致用：《坚决维护中央的统一领导与充分发挥地方的积极性》，《党建研究》1996年第3期。[19]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949-1976)》(第6卷)，中央文献出版社2013年版，第359页。[61]参见程洁：《宪政精义：法治下的开放政府》，中国政法大学出版社2002年版，第70页。总之，虽然诉讼解决作为央地事权纠纷的最佳解决机制在理论上无疑，但应在各方面条件渐次齐备之后方可尝试。[41]参见陈国申：《从传统到现代：英国地方治理变迁》，中国社会科学出版社2009年版，第210-211页。

[49]2018年9月，财政部条法司将起草《政府间财政关系法》的前期工作委托笔者所在单位开展研究，初步确定了我国央地政府间财政关系制度体系、央地政府间财政关系制度建设国际比较等议题。[109]陈健：《为什么宏观调控有时会成为空调？——整体博弈视角下的中央与地方关系》，《河北经贸大学学报》2015年第3期。

[62]有学者指出：事实上，从1994年分税制改革开始，改革的实践已经背离了这一理论。剖析主动性规范内涵的关键还在于其与作为并列性规范角色出场的积极性形成的二元结构。

[70]同前注[39]，谭建立编著书，第15页。这源于1982年修宪时对中央与地方职权配置问题的空前关注。

[9]参见前注[7]，薄一波书，第61页。总之，央地事权纠纷解决机制是央地事权划分刚性制度下必要的弹性空间和缓冲地带，不仅在维护规范权威与尊严的前提下最大限度地实现对改革的动态兼容，而且也维系着中央与地方积极性之间的微妙平衡。参见郑毅：《论五四宪法中的央地关系条款——兼议大区的重置及其时代作为》，载周佑勇主编：《区域政府间合作的法治原理与机制》，法律出版社2016年版，第259页。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。

二是出台全面聚焦央地关系的宪法相关法，形成现行各相关法的规范凝结核，即整合进路——2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出：在2019-2020年，及时总结改革成果，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。[68]周刚志：《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之比较研究》，法律出版社2010年版，第168页。

(三)动态均衡：中央与地方事权争议解决机制 规范层面即便是再精细的事权划分方案，也无法完全避免央地事权配置争议的发生，其原因包括但不限于如下三点：一是当前我国正处于改革攻坚期和深水区，事权配置的合理性标准随着改革的现实需求而动态化。[33]参见前注[10]，辛向阳书，第436-437页。

这是中国县级政府最早实施的大部制改革之一。甚至在1982年修改我国《宪法》之前，主动一词从未作为规范的宪法概念出场。

试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。因此，如何处理中央与地方的事权争议就成为微调央地事权天平动态均衡的关键游码，这也是有学者将央地事权矛盾的协调通道解读为积极性内涵的重要原因之一。2018年我国《宪法》修改后将全国人大原法律委员会改制为宪法和法律委员会，基于央地关系的宪法本质，该委员会完全可根据我国《宪法》70条第2款的规定针对某项具体的央地关系纠纷研究、审议和拟定有关议案，并根据《宪法》70条第1款的规定，将重大央地关系纠纷提交全国人大决定，其他央地关系纠纷则在全国人大闭会期间提交全国人大常委会决定。[51]参见前注[7]，薄一波书，第345页。

第二，正视横向府际财权均等情况下实际支出能力不均等的问题，避免因对事权和财权匹配关系的不当强调而导致一个地方一个分享比例，从而对社会经济的安全、稳定、收入分配所造成的不利影响。正如有学者指出的：财力是对财权、事权关系处理的一个有益补充。

[37]毛泽东回应道：苏联有一个时期很集中，也有好处，但缺点是使地方积极性减少了。[31]此外，有学者区分了我国《宪法》文本中存在领导与领导和管理两种表述(如89条)，[32]这是非常重要的视角，但笔者不赞同将其视为对中央绝对专属事项和相对专属事项的区分，而应看作对我国《宪法》3条第4款的制度回应：领导对应中央统一领导，具有前提性与宏观性。

[69]第三，构建事权-财力-支出责任三位一体的关系模式，即以事权的划分为核心，辅以相应的财力匹配，并以支出责任作为政府行为监督与评价的制度基础。[8]实际上，中央对于相关问题的认识早在1949年《共同纲领》中即初现端倪，其第16条规定：中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。

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